Durante décadas, a administração pública operou sob uma dicotomia simplista, oscilando entre o “chicote” do Comando e Controle, caracterizado pela imposição rígida de regras e sanções automáticas, e a “cenoura” da desregulamentação ou do laissez-faire. No entanto, a prática tem demonstrado que o uso exclusivo do chicote gera resistência, litígios excessivos e uma burocracia que asfixia a inovação, enquanto a cenoura, sem supervisão, pode convidar à impunidade e ao risco sistêmico. A Regulação Responsiva, teoria base de Ian Ayres e John Braithwaite, surge não como um meio-termo morno, mas como uma “terceira via” estratégica que busca a sinergia inteligente entre a punição e a persuasão.
A Lógica da Pirâmide: Benignidade na Base, Rigor no Topo
A representação visual mais icônica desta teoria é a Pirâmide de Sanções. Contudo, sua aplicação vai muito além de um desenho geométrico; ela propõe uma hierarquia dinâmica de intervenção estatal. A base da pirâmide é fundamentada na benignidade e na presunção de boa-fé (má-fé se prova, boa-fé se presume). Nela, o regulador utiliza ferramentas de baixo custo e alta eficácia, como o diálogo, a educação e a persuasão, partindo do princípio de que a maioria dos agentes deseja cumprir as regras voluntariamente.
O segredo, porém, reside na escalada. A teoria postula que a persuasão na base só é eficaz quando o regulador sinaliza claramente a capacidade e a disposição de escalar para o topo da pirâmide, onde residem as sanções severas, como a suspensão de licenças ou a cassação de autorizações. É o paradoxo da força regulatória: para usar menos o chicote, o regulador deve tê-lo sempre à mão e visível. Se a persuasão falha, a resposta deve ser imediata e proporcional, movendo-se para advertências e multas até, se necessário, a incapacitação do agente. Importante destacar que a pirâmide é uma via de mão dupla: a desescalada é crucial. Se o regulado corrige a rota e repara o erro, o regulador deve retornar a estratégias mais brandas, promovendo uma justiça restaurativa.
O Jogo Estratégico: Tit-for-Tat e Perfis Comportamentais
Ayres e Braithwaite introduziram a Teoria dos Jogos na regulação, especificamente a estratégia de tit-for-tat (“olho por olho”), mas com uma nuance vital: o regulador sempre joga a primeira carta da cooperação. A resposta subsequente depende inteiramente do perfil do regulado, que Braithwaite classifica em três níveis na Pirâmide de Agentes (modelos comportamentais do regulado):
- O Agente Virtuoso: Aquele imbuído de responsabilidade social. Para este, aplica-se a justiça restaurativa e o reconhecimento de boas práticas.
- O Agente Racional: Aquele que calcula custos e benefícios. Se o lucro da não conformidade superar a multa, ele descumprirá a norma. Aqui, a estratégia é a dissuasão, elevando os custos da infração até que a conformidade se torne a única opção economicamente viável.
- O Agente Irracional ou Incompetente: Aquele que, por falta de capacidade técnica ou gestão, não consegue cumprir a norma, independentemente de multas. Para este perfil, a única solução é a incapacitação, ou seja, a remoção do mercado para proteger a integridade do sistema.
Da Teoria à Prática na ANAC: As Cinco Dimensões da Decisão
A transição para este modelo exige uma mudança de mentalidade sísmica: o regulador deixa de ser um mero “fiscal de checklist” para se tornar um gestor de riscos e comportamentos. Na ANAC, esse movimento regulatório foi reforçado por instrumentos normativos recentes, como as Resoluções nº 761 e 762 e pela implementação de um modelo decisório robusto baseado em cinco dimensões avaliativas. Essas dimensões retiram a subjetividade do fiscal e oferecem critérios claros para decidir entre educar ou punir:
- Gestão de Riscos: O fiscal avalia se o regulado possui processos formais para identificar e mitigar riscos à segurança operacional. Não basta não ter acidentes; é preciso provar que existe uma governança preventiva instalada.
- Conformidade: Vai além do fato pontual. Analisa-se o histórico do agente. É um infrator contumaz ou é a primeira vez que comete um deslize em cinco anos? O passado condena ou absolve a conduta presente.
- Adequação de Não Conformidades: Como o agente reage ao erro? Esta dimensão mede a prontidão e a eficácia na correção. Um agente que repara o problema imediatamente demonstra boa-fé e merece um tratamento diferenciado daquele que procrastina.
- Cooperação: Avalia a postura durante a fiscalização. O regulado facilitou o acesso aos dados e equipes ou tentou esconder informações? A transparência e a pontualidade na entrega de documentos são vitais para manter a relação na base da pirâmide.
- Aprimoramento Voluntário: A “cenoura” do modelo. Reconhece quem vai além do mínimo regulatório, adotando tecnologias ou boas práticas não exigidas, mas que elevam o padrão de segurança do setor.
Essas dimensões permitem que o fiscal construa uma matriz de decisão. Se a infração é leve e o agente tem boa gestão de risco e histórico de cooperação, a decisão tende para a orientação ou plano de correção. Se a infração é grave ou o agente demonstra histórico de negligência e falta de cooperação, a decisão escala automaticamente para o processo sancionador.
Conclusão: A Coragem para não Punir
A Regulação Responsiva importa porque transcende o debate estéril entre “regular mais” ou “regular menos”. Ela propõe “regular melhor”. Contudo, sua implementação exige mais do que normas técnicas; exige coragem institucional. É muito mais fácil para um gestor público aplicar uma multa automática e se esconder atrás da burocracia do que justificar tecnicamente uma decisão de orientar e educar baseada em histórico e gestão de risco.
Adotar a responsividade é assumir que o objetivo final não é a arrecadação de multas ou o acúmulo de autos de infração, mas a segurança efetiva e a sustentabilidade do setor. Para os reguladores e profissionais da indústria, o chamado é claro: é hora de abandonar a segurança do “sempre foi feito assim” e abraçar um modelo onde a conformidade é construída com inteligência, dados e, acima de tudo, confiança mútua. Afinal, punir por punir não torna o céu mais seguro; gerir riscos, sim.
Conheça o Projeto Regulação Responsiva da ANAC, acessando aqui.