Regulação Responsiva na Fiscalização: Modelo Aplicado

Se a teoria da Regulação Responsiva é sedutora nos livros de Ayres e Braithwaite, sua aplicação no “chão de fábrica”, ou na pista do aeroporto, representa um desafio relevante para a cultura administrativa tradicional. O maior obstáculo para a implementação deste modelo não é a falta de normas, mas o medo jurídico e a inércia cultural. Como pedir a um fiscal, treinado por décadas para identificar um erro e lavrar um auto, que agora avalie o “comportamento” e a “cooperação” do regulado antes de punir? Como garantir que a flexibilidade não seja confundida com prevaricação ou, pior, com “camaradagem” indevida?

A transição do modelo tradicional de Comando e Controle para a Responsividade exige que saiamos da zona de conforto da punição automática para entrar no terreno complexo, porém eficaz, da gestão de riscos e da tomada de decisão estruturada.

A Discricionariedade como Ferramenta, não como Arbítrio

O dilema central do fiscal é claro: “Se eu não multar, serei responsabilizado?” No modelo tradicional, a regra é binária: se há infração, há punição. A Regulação Responsiva introduz a discricionariedade, mas é crucial entender que não se trata de arbitrariedade. O fiscal não decide com base em sua vontade, mas com base em evidências estruturadas.

Para que o fiscal se sinta seguro em não punir imediatamente, a instituição precisa oferecer uma base institucional clara para a tomada de decisão. Na ANAC, isso se materializa através dos Manuais de Procedimentos (MPR) e das matrizes de decisão. Esses documentos retiram o peso subjetivo das costas do servidor. Quando o manual estabelece que, diante de uma infração de baixo risco cometida por um agente com histórico de conformidade, a resposta deve ser um Plano de Ação Corretiva e não uma multa, o fiscal não está sendo leniente; ele está cumprindo um procedimento técnico padronizado. A segurança jurídica vem da aderência ao processo decisório estipulado pela agência, e não da aplicação cega da sanção máxima.

As Cinco Dimensões: O Escudo Técnico da Decisão

Para transformar essa discricionariedade em método, a ANAC estruturou sua tomada de decisão em cinco dimensões claras. Elas funcionam como um “escudo” técnico que justifica por que dois erros idênticos podem ter desfechos diferentes na visão do inspetor:

Gestão de Riscos: O fiscal avalia se o regulado tem maturidade para identificar seus próprios problemas. Exemplo de relatório: “O operador demonstrou possuir processos internos de identificação de perigos que já haviam mapeado a falha antes da inspeção”.
Conformidade: Olha-se para o retrovisor. O histórico condena ou absolve? Exemplo: “O histórico do ente regulado nos últimos 24 meses não apresenta reincidência em itens de mesma natureza”.
Adequação: Qual foi a velocidade de resposta? Exemplo: “A irregularidade foi sanada imediatamente após a notificação verbal, sem necessidade de interposição formal”.
Cooperação: O regulado facilitou a fiscalização e entregou dados verídicos? Exemplo: “O regulado apresentou voluntariamente todos os registros solicitados, inclusive apontando áreas de melhoria de forma transparente”.
Aprimoramento Voluntário: O agente faz mais do que a obrigação mínima? Exemplo: “A empresa implementou uma barreira de segurança adicional que ultrapassa os requisitos mínimos exigidos pelo RBAC”.

Essas dimensões permitem que a decisão de não multar seja auditável. Se um órgão de controle questionar a decisão, a resposta estará nos dados: “Não multamos porque o risco foi mitigado, o histórico é exemplar e a correção foi imediata”.

Um Estudo de Caso: O Mesmo Fato, Duas Decisões

Vamos ilustrar com um exemplo prático na área de regulação da aviação civil. Imagine dois operadores aéreos distintos, ambos com a mesma não conformidade: falhas no preenchimento dos registros de manutenção de aeronaves e inconsistências no controle de componentes com limite de vida útil.

No Cenário A, o operador possui histórico de cooperação com a autoridade supervisora (cooperação positiva). Seu Sistema de Gerenciamento da Segurança Operacional (SGSO) é maduro, com auditorias internas regulares e indicadores de desempenho acompanhados pela alta gestão. Ao ser alertado pelo inspetor sobre as inconsistências documentais, a empresa identifica a origem do erro: um problema no treinamento recente de novos mecânicos, e imediatamente revisa o procedimento interno, corrige os registros e implementa reciclagem técnica da equipe (adequação imediata).

Decisão Responsiva:
Com base na matriz de decisão aplicável, o inspetor opta por não instaurar processo sancionador. É formalizado um plano de ação corretiva com prazo definido e acompanhamento posterior. O foco é restaurar a confiabilidade do sistema, e o operador demonstra capacidade concreta de corrigir a falha sem comprometer a segurança operacional.

No Cenário B, o operador apresenta histórico de resistência a recomendações técnicas (cooperação negativa). Seu sistema de segurança é meramente formal, sem evidências de monitoramento efetivo. Durante a inspeção, a empresa não consegue apresentar registros completos, atribui as falhas a “problemas administrativos” e minimiza a gravidade da situação. Além disso, inconsistências semelhantes já haviam sido apontadas em auditoria anterior e permanecem sem solução.

Decisão Responsiva:
Nesse contexto, a resposta orientativa já não é suficiente. A matriz decisória conduz a uma medida mais severa. O resultado é a instauração de processo administrativo sancionador, podendo incluir multa, restrições operacionais ou outras medidas coercitivas, especialmente diante da reincidência e da fragilidade sistêmica identificada.

A Responsividade na Dosimetria da Pena

Vale ressaltar que a regulação responsiva não se encerra na escolha entre orientar ou punir; ela também molda o rigor da sanção quando esta é inevitável. Através de resoluções como a 761 e 762 da ANAC, a postura do regulado influencia diretamente a dosimetria da sanção. Agentes que demonstram alta cooperação e correção imediata podem ter suas multas reduzidas ou convertidas em advertências. Por outro lado, a má-fé, a ocultação de dados ou a resistência injustificada servem como agravantes severos, garantindo que o custo da não conformidade seja sempre maior para quem decide desafiar o sistema.

Ameaça Crível e o Risco de Captura

Um dos maiores medos na implementação deste modelo é a “captura regulatória”, o risco de o regulador se tornar “amigo demais” do regulado. A Regulação Responsiva previne isso através da transparência e da ameaça crível.

A teoria de Ayres e Braithwaite é clara: para que a persuasão na base da pirâmide funcione, a capacidade sancionatória máxima do Estado (sanções severas) deve estar visível no topo. O regulado precisa saber que a cooperação é a melhor escolha econômica e operacional, mas que, se ele trair essa confiança, a escalada punitiva será rápida e dura. A proximidade técnica entre fiscal e regulado não deve ser confundida com promiscuidade; é, na verdade, uma parceria estratégica pela segurança, onde as regras de escalada são claras, públicas e rigorosamente seguidas.

Conclusão: Mudando a Cultura Organizacional

Sair do papel exige, acima de tudo, uma mudança cultural. Por anos, a produtividade fiscalizatória foi medida pela quantidade de multas aplicadas. Na lógica responsiva, o sucesso é medido pelo retorno à conformidade e pela redução do risco.

Isso exige que a instituição ofereça respaldo formal aos seus fiscais quando optarem por educar em vez de punir, desde que a decisão esteja tecnicamente fundamentada nas dimensões de risco e comportamento. A Regulação Responsiva não é sobre ser leniente; é sobre ser estratégica. Trata-se de direcionar o recurso público escasso para onde ele gera maior impacto: nos agentes que deliberadamente resistem ao cumprimento da norma, e não naqueles que, diante de um deslize pontual, podem ser reconduzidos à conformidade por meio de orientação adequada.